4月25日，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势和经济工作。

1、形势判断方面，会议充分肯定了今年以来的经济成绩，同时直面问题；明确提出外部冲击影响加大、外部环境急剧变化的不确定性，提出经济回升向好的基础需要进一步稳固；强调底线思维与充分预案，提出应对策略与方向，定性了国际经贸斗争。

2、政策定调方面，提出“四稳”，将稳就业、稳企业、保民生放到非常重要的位置，要求“既定政策早出台早见效，根据形势变化及时推出增量储备政策，加强超常规逆周期调节”。短期对受损企业和居民纾困和救助是下阶段的工作重点，“多措并举帮扶困难企业”“要着力保民生。对受关税影响较大的企业，提高失业保险基金稳岗返还比例。健全分层分类的社会救助体系”；中长期扩大需求尤其是提振消费并将中国建设成为全球最大的消费市场是战略行动。

3、财政政策方面，用好用足政策以扩大总需求、防范化解地方债务风险、清欠账款畅通经济循环。

4、货币政策方面，降准降息渐进，新工具箭在弦上。

5、消费方面，“提高中低收入群体收入，大力发展服务消费，增强消费对经济增长的拉动作用”。

6、资本市场方面，不仅要“稳”，更要“活”，“持续稳定和活跃资本市场”。

7、房地产方面，由此前的“持续用力推动房地产市场止跌回稳”改为“持续巩固房地产市场稳定态势”。

学习体会

一、总体形势：充分肯定今年以来成绩，对外部冲击影响加大和外部环境急剧变化强调底线思维

会议充分肯定了一季度的经济成绩，同时直面问题与冲击，为积极应对国际经贸斗争明确应对策略与方向。

其一，一季度GDP同比增长5.4%、名义增速为4.6%，宏观经济总体延续了去年926政治局会议以来的恢复态势。一季度经济恢复得益于四个方面：消费品“以旧换新”政策加力扩围带动消费回升、设备更新带动制造业投资保持较高增速；专项债等发行使用节奏加快带动基建投资上升；房地产收储政策等推动房地产市场回暖；年初中国经济乐观叙事和资产价格重估带动资本市场指数和交易量上升，财富效应带动消费。成绩来之不易。

其二，明确提出外部冲击影响加大、外部环境急剧变化的不确定性，提出经济回升向好的基础需要进一步稳固。进入4月以来，特朗普持续对华加征关税，既直接影响中国对美出口，又通过影响全球经济进而影响中国总体外需，还可能胁迫其他经济体对华加征关税。中美关税战可能在后续升级为科技战、金融战、国际规则战、国际舆论战和地缘政治战等。从内部看，我国内需尤其是消费仍要进一步扩大，当前物价水平依然低迷，房地产调整转型仍在深入，地方财政依然紧平衡。

其三，强调底线思维与充分预案，提出应对策略与方向，定性了国际经贸斗争。面临外部高度不确定性，只有充分估计形势并做好预案，才能在博弈中有更大的底气，这就是“坚定不移办好自己的事，坚定不移扩大高水平对外开放，着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，以高质量发展的确定性应对外部环境急剧变化的不确定性” “根据形势变化及时推出增量储备政策，加强超常规逆周期调节，全力巩固经济发展和社会稳定的基本面”。

对美滥用关税政策要开展国际经贸斗争，这是中国的必然选择：特朗普的对内对外政策表现出极大的反复性和不确定性，谈判、协议签署、协议履行随时会出现意外；特朗普的目标是让美国再次伟大，削减逆差、推动制造业回流，但美国“低储蓄高消费”的经济结构以及美国劳动力成本高企、环保成本偏高以及配套产业链不完善将导致其目标难以实现，特朗普目标和可能效果的背离，导致其对华烈度将会持续上升，开展经贸斗争是中国的唯一正确选择，“以斗争求团结则团结存”。

从近期中国的坚决反制以及出访外交活动看，中国的应对非常从容；中国投资者和企业对“关税大棒”逐步脱敏，资本市场在一次性冲击后迅速反弹，社会预期总体平稳。有必要以此为契机，以超常规逆周期调节稳住企业和居民、稳住楼市股市资产价格，以更大力度的改革开放推动中国经济从债务和投资驱动转向科技和消费驱动，推动产业链全面升级，化危为机、打赢关税战。

二、提出“四稳”，将稳就业、稳企业、保民生放到非常重要位置

会议提出“四稳”，即稳就业、稳企业、稳市场、稳预期。会议多次提到了就业、民生，面临重大的突发外部冲击，经济短期受冲击是可预期的。经济发展的最终目的是民生，因此短期的纾困救助是非常必要的，核心就是稳就业和保民生，就业、民生和社会稳定是应对外部风险挑战的最大底气。

其一，历史上面临重大外部冲击时，均将就业、民生置于首位。2018年面临“特朗普1.0时代”的贸易摩擦，中央在2018年7月31日首次提出“六稳”，即稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期；2020年面临新冠疫情重大冲击，2020年4月17日中央首次提出六保，提出在加大“六稳”工作力度的同时，保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转；此次会议提出“四稳”，即稳就业、稳企业、稳市场、稳预期。与“六保”、“六稳”比较，“四稳”中的就业、预期仍然被高度重视，同时更加注重企业和市场主体，关税战对企业和市场的冲击更加直接，稳外贸外资和稳就业的落脚点和抓手都是企业。稳预期需要更大的政策扩张力度，节奏也要更加靠前，节奏、力度超出市场预期才能稳预期。

其二，后续政策对企业和失业的帮扶力度将更大，宏观层面也可能推出超常规的逆周期调节政策，短期的、阶段性的直接财政补贴、间接的融资贴息和降利率是政策可选项。会议明确提出“着力保民生。对受关税影响较大的企业，提高失业保险基金稳岗返还比例。健全分层分类的社会救助体系”“多措并举帮扶困难企业”。从政策应对的角度，除了财政扩大支出力度、货币降准降息、房地产政策持续优化外，有必要创新和储备一批新的政策。

一是强化财政民生兜底功能，防范系统性社会风险，对因外贸冲击的失业群体按照低保标准给予半年或者一定阶段的直接补贴，相关支出由中央财政负担，避免地方“无钱兜底”风险，稳定社会预期。二是适当加大对劳动密集型行业的支持力度，落实各项税收优惠政策，对于稳岗稳就业实施补贴或者失业保险返还。三是妥善安置下岗职工，挖掘新兴行业与现代服务业的用工需求潜力。对下岗职工、农民工等重点群体开展专项公共就业服务，重点匹配先进产业配套环节、银发经济、物流运输、文化服务产业的用工需求，例如新能源装备组装、高端护理、冷链物流分拣等岗位；对自谋职业的下岗职工在工商登记、场地安排、税费减免、资金信贷等方面给予更多的扶持；对安置下岗职工的企业予以政策优惠。四是设立产业纾困基金，制定产业风险标准，分级提供产业纾困补贴。例如将出口依赖度和利润率作为产业风险标准，对风险较大的产业提供临时纾困补助。五是积极支持金融机构加大对受损行业的融资支持力度，给予适当贴息。

三、加紧实施更加积极有为的宏观政策，用好用足更加积极的财政政策

实施更加积极有为的宏观政策、实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策是中央经济工作会议确定的今年经济工作的总基调。425政治局会议延续了中央经济工作会议的提法，而且要求“加紧”和“用好用足”，这是由当前形势所决定的。美对全球加征关税并对中国任性加征高额关税，冲击全球经济并影响中国外需，美高关税导致中美贸易事实上脱钩，这在二季度将体现为出口可能明显下滑，有必要通过财政政策扩大总需求、防范化解地方债务风险、清欠账款畅通经济循环。

一是进一步加快地方政府专项债券、超长期特别国债的发行使用，有利于尽快形成实务工作量，扩大总需求。今年以来，专项债发行进度明显加快，结合去年底专项债投向清单采用负面管理以及试点自审自发，专项债投向加快落地，推动基建投资增速达到5.8%，其中水利管理业投资增长36.8%，水上运输业投资增长25.9%。超长期特别国债支持两重两新，其中，消费品以旧换新推动相关消费明显回升，设备更新带动设备工器具购置同比19.0%。前期政策取得了较好效果，要加快实施。

二是要继续兜牢基层“三保”底线，继续实施地方政府一揽子化债政策，这有利于进一步减轻地方政府压力，以更大的能力和积极性投入到稳就业、保民生中，为打赢关税战奠定基础。当前地方政府仍面临两大短期风险：物价下行和土地出让收入下行带来的可支配财力增速不高、利息支出和三保压力不减。因此，加大对地方尤其是基层的转移支付并确保“三保”尤为重要。根据“6+4+2”的化债方案，今年仍有2.8万亿的化债额度给到地方政府，帮助地方实现隐性债务显性化，缓解流动性风险，减轻地方政府压力。

三是加快解决地方政府拖欠企业账款问题，这不仅能畅通国民经济循环，减少“连还欠”，而且有利于提高地方政府公信力和改善营商环境。

基于上述宏观及财政政策安排以及下阶段面临的更加严峻的形势，建议优化并新增储备一批财政政策，应对关税战、扩大总需求，包括：

一是在赤字率4.0%的基础上，及时根据形势调整并宣布追加预算，确保必要的支出强度，推动财政支出增速靠近名义经济增速，节奏要快，走在市场预期前面。

二是纾困救助外贸等受损行业，解决重大冲击下可能的失业问题，对因外贸冲击的失业群体可按照低保标准给予半年或者一定阶段的直接补贴。当然这种补贴属于应急性临时性的兜底性质，将随着形势变化而退出，避免逆向激励。积极支持金融机构加大对受损行业的融资支持力度，给予适当贴息。

三是优化化债政策，化债额度靠前使用、调整红橙黄绿债务风险分档指标，进一步提高地方政府应对外部冲击的积极性和能力。做好退出重点地区后的政策衔接工作，逐步实行以市县为单位制定管控措施的化债政策，实施精细化管理。

四是启动新一轮有效益的投资计划，重点支持东部地区、重点考虑社会效益，资金来源为法定债务而非扩张隐性债务。

五是推动“国资-财政-社保”联动改革，提高国资上缴财政比例并专项用于提高城乡居民养老保险水平，构建更加完善的社保体系，同时给二孩及以上家庭发放补贴，“以旧换新”补贴扩围至服务消费，提振消费。

四、货币政策适度宽松，降准降息渐进，新工具箭在弦上

会议提出：“适时降准降息，保持流动性充裕，加力支持实体经济。创设新的结构性货币政策工具，设立新型政策性金融工具，支持科技创新、扩大消费、稳定外贸等”。

其一，二季度或是降准降息兑现期。一是国内物价水平仍然低迷，实际利率仍然偏高，需要降准降息，来提振居民消费意愿和企业投资意愿。3月CPI同比增速-0.1%，仍处在负值区间；PPI连续30个月同比为负。二是全球贸易摩擦持续发酵，对中国经济的冲击或逐步显现，二季度需要更大力度的宏观调控政策支持。三是近期美元资产遭抛售，人民币汇率压力有所减小。当前，美元指数跌至100以下，离岸美元兑人民币汇率从4月8日高点7.43回落至7.29左右。预计二季度或将降准0.5个百分点，降息0.1-0.2个百分点。

其二，或创设支持消费的结构性货币政策工具。例如设立“消费促进专项再贷款”，向商业银行提供低成本资金，专门用于发放消费信贷；针对重点消费领域，推出“绿色消费信贷支持计划”、“文化消费金融促进工具”等定向工具，引导金融资源流向新型消费领域。此外，建立消费信贷资产证券化快速通道，释放银行消费信贷空间，并支持发展消费租赁、消费分期等多元化金融产品。

其三，再度提及“政策性金融工具”，用途或从托举基建转向支持科技创新、扩大消费、稳定外贸。2022年，我国创新性地提出了政策性开发性金融工具，成为接棒专项债、托举基建的利器，起到稳定经济运行的效果。当时政策性开发性金融工具，主要通过发行金融债券等方式筹集资金；资金主要用于补充重大项目资本金，或为专项债项目资本金搭桥。时隔3年，政治局会议再度提出“设立新型政策性金融工具”，意味该工具可能再度启用，且在资金用途上有所创新。或侧重于支持基础研究和原始创新、支持“出口转内销”等。

五、推动一系列体制机制改革，大力提振消费

会议提出：“要提高中低收入群体收入，大力发展服务消费，增强消费对经济增长的拉动作用。尽快清理消费领域限制性措施，设立服务消费与养老再贷款。加大资金支持力度，扩围提质实施‘两新’政策，加力实施‘两重’建设。”

当前在“关税战”持续升级的形势下，扩大内需尤其是提振消费已成为中国经济发展的必然选择。提振消费不能仅靠刺激，还要推动改革完善制度，充分释放消费潜力，将中国建设成为全球最大的消费市场。从长期看，消费取决于三个方面因素：消费能力、消费意愿和供给对需求的适配性。消费能力跟收入有关；消费意愿与居民对未来的预期，尤其是与后顾之忧有比较大的关系；供给对需求的适配性也直接影响消费，居民想消费，是否有相应质量的产品和服务去匹配。因此需要依靠国民收入分配制度完善、社保制度改革等系统性改革。

其一，完善收入分配制度，提高居民消费能力。一是促进低收入群体增收，推动农村土地市场化流转，同时进一步完善农产品最低收购价格政策，对从事农产品种植的农村家庭进行收入补贴，提高农民收入。二是逐步增加劳动者报酬，避免在全社会形成降薪减薪氛围。三是稳住楼市股市并鼓励分红，增加居民的财产性收入，避免负向的财富效应。四是给失业大学生发放失业补贴、给二孩及以上家庭发放育儿补贴等。

其二，推动“国资-财政-社保”联动改革，加大国资上缴财政的比例专项用于提高农村养老金，划转国资充实社保，构建完善的社会保障体系，增强居民消费意愿。提高城乡居民基本养老保险领取待遇，尤其是提高农村老人群体的养老金标准是非常有必要的，关键是钱从哪里来的问题。由于该笔支出一旦提高就将形成年度刚性支出，如果从一般公共预算支出可能加重财政负担，因此可以从发挥公有制经济的优势出发寻找方法。一方面，加大国资上缴财政的比重，增加的部分专项用于提高城乡居民基本养老保险领取待遇，尤其是提高农民养老金领取待遇；另一方面，划转国有股权给社保基金，充实社保，增强战略储备。2023年城乡居民基本养老保险实际领取待遇人数17268万人，养老保险基金支出4613亿元，人均每月仅223元。如果逐步提升至400元、500元、600元，则每年分别增加支出3668亿元、5740亿元和7812亿元，可以从国资上缴来解决。由此，形成“国资-财政-社保”联动改革，构建社保体系。

其三，大力发展文旅、医疗、养老、托育、家政等服务业，增加高质量服务供给。一是深化服务业准入制度改革，实施负面清单管理，降低市场准入门槛，鼓励民企进入并积极推动市场化经营。二是针对重点领域，加快培育新型服务消费业态。在健康服务领域，可支持社会资本举办高水平专科医院和康复中心；在文化旅游方面，推动景区IP化、主题化、沉浸式改造，支持开发研学游、体验游等特色产品；在家庭服务领域，规范发展家政、托育、养老等服务，建立职业资格认证体系，提升服务人员专业素质。

六、资本市场不仅要“稳”，更要“活”

会议提出：“持续稳定和活跃资本市场”。

当前，我国资本市场内在稳定性已显著增强。4月7日以来，面对特朗普关税冲击，我国资本市场保持了较强的韧性，4月8日至4月25日收盘，上证指数涨6.4%，从3000点回升至3300点左右。但赚钱效应、财富保值效应仍待提升。2022年我国居民财产性收入占国民收入比重仅为4.7%，远低于德国、美国、英国等经济体10%以上水平。主要原因在于中国居民红利等权益性投资收益占比少，贡献不足10%。

因此，股市不仅要保持稳定，更要具有活力和吸引力，要开启中国特有的“慢牛”“长牛”行情，真正把股市变成居民财富增值保值的蓄水池，切实提高居民财产性收入。

下一步，政策或从以下几个方面发力：

一是优化企业上市、挂牌融资制度。支持优质科技型企业发行上市，狠抓一批优质、合规科技企业上市典型，让居民分享到科技企业成长性带来的收益。

二是持续增强稳定股市的战略性力量储备。在中央汇金发挥“类平准基金”功能的基础上，研究推出真正意义上、更加制度化、透明化的股市平准基金。参考境外经验，适合我国的股市平准基金资金规模在2万亿元至6万亿元之间。同时，进一步优化稳市货币政策工具，进一步提高资本市场内在稳定性。

三是持续鼓励长期资金入市。推动保险资金等长期资金的实际投资比例逐步靠近投资上限等，加速形成鼓励长期价值型投资的市场环境。

四是推动企业积极进行并购重组，支持上市公司围绕产业转型升级、强链补链等实施并购重组，优化存量上市公司质量。包括优化重组“小额快速”审核机制；落地重组股份对价分期支付机制；放松对募集资金用途的监管等。

七、供需两端协同发力，持续巩固房地产市场稳定态势

会议提出：“加力实施城市更新行动，有力有序推进城中村和危旧房改造。加快构建房地产发展新模式，加大高品质住房供给，优化存量商品房收购政策，持续巩固房地产市场稳定态势。”

其一，会议对房地产政策的定调由《政府工作报告》的“持续用力推动房地产市场止跌回稳”改为“持续巩固房地产市场稳定态势”，判断当前房地产市场在经历2021年以来的长期调整后，已基本回归稳定。虽然一季度商品房销售额和房地产投资同比仍分别下降2.1%和9.9%，但主要源于房地产市场供求关系发生重大变化的长周期转变。房价企稳是房地产市场企稳的更好指标，一线城市二手房房价率先回暖，环比增速自2024年10月由负转正，一线和二线城市新房房价环比增速也相继于2024年11月和12月脱离负增长。2025年3月70个大中城市中，新房房价环比持平或上涨的城市达29个。

其二，加力实施城市更新行动，充分释放刚性和改善性住房需求潜力。当前仅有北京和上海等少数城市仍有解除非必要的限制性措施的空间，例如进一步放开郊区限购、大户型限购、商住限购，降低非本地户籍购房社保年限，增加多孩家庭购房指标等。大部分城市已全面放开，让商品房回归市场化配置。因此，除了常规的居民自发需求以外，有必要充分挖掘地方政府主导的城市更新的巨大潜力，城中村和危旧房改造将释放出新的住房需求。

其三，加快推进保交房、收储存量房、收购房企存量土地等工作，保障民生、缓解房企流动性压力，解决当前地方政府稳楼市能力不足的问题。今年将新增地方政府专项债券4.4万亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房等，建议在收购主体、价格和用途方面给予城市政府更大自主权，并拓宽保障性住房再贷款的使用范围。此外，建议增发国债，从中央政府层面探索成立“房地产稳定基金”，先期规模可在2万亿左右，专项用于保交房、收储存量房、收购房企存量土地等工作，以坚定不移的决心并释放强烈的信号巩固房地产市场稳定态势。

其四，引导鼓励高品质住宅产品开发，以优质供给满足居民合理需求。建议根据不同城市的去化周期以及不同地段住宅受欢迎程度，将核心地段的部分商业用地修改为住宅用地，满足居民对好地段、高品质商品房的需求；放开郊区供地1.0容积率限制，优化架空层、阳台等空间以及社区公共配套设施的指标计算规则；鼓励优质优价，不再实施新建商品住房销售价格指导等。

风险提示：

外部冲击超预期、稳增长政策超预期