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于文轩:积极提升国家“双碳”政策的法制化水平|碳访录
气候风险防范、能源安全保障与“双碳”目标的实现具有密切的关联性。能源政策和法律应充分考虑应对气候变化、实现“双碳”目标的内在需要,着力于推进构建低碳、高效的能源体系。

《安安访谈录》是界面财联社执行总裁徐安安出品的一档深度访谈类栏目。从投资角度对话1000位行业领军人物,覆盖传媒创新、VC/PE、信息服务、金融科技、交易体系、战略新兴等方向。

政经报道部《碳访录》栏目是由《安安访谈录》出品的系列专访。2020年9月,中国明确提出“双碳”目标。当下,中国经济正在加快绿色转型。在这一背景下,《碳访录》栏目对话官员、企业家、学者等多个领域人士,为中国“双碳”之路建言献策。

本期访谈人物:

中国政法大学民商经济法学院副院长 于文轩

“目前的‘双碳’政策引导、地方法治探索与实践正在积极推进,国家层面‘双碳’政策的法制化水平有提升的空间。”

▍个人介绍

教授,博士生导师,中国政法大学钱端升讲座教授,中国政法大学民商经济法学院副院长、环境资源法研究所所长,兼任中国法学会环境资源法学研究会副会长,中国环境科学学会环境法学分会委员会常务委员,北京市生态法治研究会副会长,主要研究领域为环境资源法和能源法。主持生态环境法治领域的国家社科基金重大项目等50余项课题研究,独著论著5部,发表学术论文150余篇,入选教育部“新世纪优秀人才支持计划”,博士学位论文被评为“2009年全国优秀博士学位论文”。他参与研究、制定或修改我国主要生态环境立法,身体力行推动国家生态环境和能源法治建设。

▍第一标签

专注生态环境法治的研究者和推动者

▍公司简介

中国政法大学是一所以法学学科为特色和优势,兼有政治学、经济学、管理学、文学、历史学、哲学、教育学、理学、工学等学科的“211工程”重点建设大学,“‘985工程’优势学科创新平台”“2011计划”和“111计划”(高校学科创新引智计划)重点建设高校,国家“双一流”建设高校,正致力于建设世界一流大学和一流学科。学校被誉为“中国人文社会科学领域的学术重镇”、“中国法学教育的最高学府”,是全国人大法工委唯一的高校“立法联系点”,参与了自建校以来几乎国家的所有立法活动。第四轮学科评估中,学校9个一级学科参评并全部上榜,其中法学进入A+档。“软科中国最好学科排”中,学校法学学科连续多年蝉联第一。

“双碳”目标已正式提出两周年。对于推进“双碳”目标实现的政策法治体系构建情况,中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国政法大学民商经济法学院副院长、环境资源法研究所所长于文轩教授在接受记者专访时表示,在政策层面,国家在科技、财税、金融等领域已建立碳达峰碳中和“1+N”政策体系;在立法层面,“双碳”法律规范主要体现在一些与污染防治、生态保护、资源能源相关领域。他认为,气候风险防范、能源安全保障与“双碳”目标的实现具有密切的关联性。能源政策和法律应充分考虑应对气候变化、实现“双碳”目标的内在需要,着力于推进构建低碳、高效的能源体系。

01

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新近制定或者修订的一些立法规定了“双碳”相关内容

财联社:您曾在此前的一篇论文中认为,在“双碳”目标方面存在法律“冷”而政策“热”的现象。请介绍一下目前法律与政策的现状?

于文轩:自“双碳”目标正式提出以来,国家陆续出台《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030年前碳达峰行动方案》以及重点领域和重点行业的实施方案等政策性文件,涵盖科技、财税、金融等领域,由此建立了碳达峰碳中和“1+N”政策体系。同时,《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》规定了完善能源消费“双控”制度、碳强度和总量控制制度、提升生态系统碳汇能力、减污降碳协同推进等具体部署。《加快建设全国统一大市场的意见》也明确要求,在有效保障能源安全供应的前提下,结合实现“双碳”目标任务,有序推进全国能源市场建设。

目前旨在推动“双碳”目标实现的国家立法主要体现在一些与污染防治、生态保护、资源能源相关的立法之中,特别是其中一些与减污降碳、适应气候变化相关的规定。另外,近年也出台了一些旨在实现“双碳”目标的部门规章和规范性文件,如2021年国资委印发的《关于推进中央企业高质量发展做好碳达峰碳中和工作的指导意见》、今年财政部印发的《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》等。基于这些政策和立法,我国在地方性碳排放权交易试点的基础上建立了全国碳排放权交易市场,形成了核证减排量、“碳票”、碳汇生态效益、增汇的绿色产品和服务等碳汇生态产品类型,这些措施成为实现“双碳”目标的重要手段。

新近制定或者修订的一些也立法明确规定了“双碳”相关内容,如《湿地保护法》规定增强湿地的碳汇功能;新修订的《科学技术进步法》就“碳达峰碳中和”明确作出规定。

财联社:如何理解法律与政策的协同,在这方面存在哪些不足?

于文轩:在政策先行的路径之下,推动“双碳”目标的法律与政策之间的协同主要体现为国家“双碳”政策发挥宏观指导作用,立法及其实施及时回应,使“双碳”政策目标、行动计划得以在不同层次的法律文件中落实。同时,这种协同还体现在被实践证明成熟、有效的政策及时地转化成为法律。以碳排放权交易为例,国家发展改革委于2011年发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》,在北京、天津、上海等七个省市建立碳排放权交易试点,各地随后相继出台本地区的试点方案进行制度探索,并在此基础上于2015年制定了《碳排放权交易管理暂行办法》。目前,由生态环境部起草的“碳排放权交易管理暂行条例(草案)”正在研究和完善之中。

总体而言,目前的“双碳”政策引导、地方法治探索与实践正在积极推进,国家层面“双碳”政策的法制化水平有提升的空间。

02

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落实“双碳”目标的同时充分考虑能源安全保障的需要

财联社:今年持续高温导致限电断电等事件多发,气候风险与能源再次成为热点话题。在应对气候风险与能源方面,在法律与政策的制定、实施、监管等角度有什么建议?

于文轩:气候风险防范、能源安全保障与“双碳”目标的实现具有密切的关联性。这种关联性特别体现在与减碳相关的政策与法律之中。能源政策和法律应充分考虑应对气候变化、实现“双碳”目标的内在需要,着力于推进构建低碳、高效的能源体系。

根据《中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报》中的统计数据,2021年我国全年能源消费总量比上年增长5.2%,其中煤炭消费量占能源消费总量的56.0%,天然气、水电、核电、风电、太阳能发电等清洁能源消费量占能源消费总量的25.5%,能源行业仍面临着较大的减碳压力。我国《节约能源法》《可再生能源法》等为能源开源节流、减污降碳提供了法律依据和基本指引,《清洁生产促进法》等与“双碳”目标也有较为密切的关系。但不可忽视的是,现有立法需要更加积极地适应“双碳”法治的要求,适时进行修订和完善,将应对气候变化、实现“双碳”目标的措施以法律的形式固定下来。

另一方面,气候风险使能源体系的安全性、稳定性面临严峻的考验。异常气温、极端天气以及干旱对能源安全造成负面影响。为此,政策和立法应注重特定经济社会发展条件下传统能源与可再生能源的平衡发展,退出传统能源应以新能源的安全可靠性为前提。在落实“双碳”目标的同时,应充分考虑能源安全保障的需要,以更为科学、稳健的方式推进能源体系的绿色转型。

目前,我国正在研究制定能源基本法和应对气候变化专门立法。在这两部立法中,可将“双碳”目标相关的要求融入其中,以便为气候风险防范、能源安全保障和“双碳”目标的实现提供更有力的法律依据。

03

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相关领域的立法呈现出显著的“生态化”特征

财联社:近年环境资源法领域取得了哪些成果、积累了哪些经验?

于文轩:十年间,我国制定、修改生态环境保护相关的立法30余部,其中新制定的立法包括《土壤污染防治法》《生物安全法》《长江保护法》《湿地保护法》《噪声污染防治法》《黑土地保护法》等,修改的立法包括《环境保护法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境影响评价法》等,制定和修改法律数量之多、速度之快、力度之强,都超过了历史水平;加强生态环境保护工作的决心之大、力度之大、成效之大前所未有。

目前,我国已形成以宪法中有关环境保护的规定为基础,以《环境保护法》为核心,以污染防治、生态保护、资源保护等领域的单行环境法律为主体、以其他相关立法关于环境保护的规定为补充的较为完备的法律体系。

在宪法层面,我国不仅在宪法第26条中明确规定“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”,而且在2018年修改《宪法》时在“序言”部分将“生态文明”纳入“五位一体”总体布局,体现了对生态文明法治建设的高度重视。

在法律层面,我国在2014年修订《环境保护法》,这是生态环境保护领域的基础性法律。修改之后的《环境保护法》规定了按日连续计罚,明确环境信息公开和公众参与的相关内容。在法律责任方面,《环境保护法》加强了对违法者的处罚力度,同时还进一步明确了生态环境部门的职责和法律责任,因此被称为“史上最严”的环境保护法,取得了良好的实施效果。

同时,相关领域的立法也呈现出显著的“生态化”特征。《民法典》不仅规定了绿色原则,而且在物权编、合同编和侵权责任编中均作出了关于生态环境保护的规定。《刑法修正案(十一)》修改完善关于污染环境罪的规定,同时还新增了非法引进、释放或者丢弃外来入侵物种罪以及破坏自然保护地罪。《民事诉讼法》《行政诉讼法》也就环境公益诉讼作出了规定。

我国目前还正在推进黄河保护法、青藏高原生态保护法、应对气候变化法、生态环境法典、能源法等立法工作,同时也在推进《野生动物保护法》等立法的修改工作。

基于这些生态环境立法,一些创新性的环境资源法律制度和措施得以施行,并在实践中取得了较好的成效,其中包括生态保护红线、生态保护补偿、生态环境损害磋商等。

04

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推动绿色低碳发展成为生态环境法典的重要内容

财联社:在环境资源法领域中,生态环境法典编纂是一个非常重要的议题,您能否就明确正在推进研究制定的生态环境法典的特点做一下简单的介绍?

于文轩:目前,生态环境法典编纂的研究工作取得了丰富的成果,“适度法典化”的立法模式也已基本成为共识。生态环境法典中与“双碳”目标关联最为密切的是有关绿色低碳发展方面的内容,特别是与应对气候变化相关的内容。

个人认为,生态环境法典的“绿色低碳发展编”中关于应对气候变化的内容可以包括适应气候变化、减缓气候变化、碳排放管理、消耗臭氧层物质协同管理以及能源产业管理等方面。在适应气候变化方面,可以明确管理体制,以及战略规划、风险评估、信息共享、监测预警、灾害应急、碳汇能力提升等措施。在减缓气候变化方面,温室气体排放控制、核算报告、信息披露、核查、现场检查等制度需要特别关注。在碳排放管理方面,一级市场、二级市场和碳排放监管方面的内容需要做出框架性规定。由于我国加入了《〈关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书〉基加利修正案》,要求实现消耗臭氧层物质与温室气体协同管控,这在“绿色低碳发展编”中也应当有所体现。在能源产业管理方面,新能源开发利用、发展保障、能源需求侧管理、能效管理等方面的内容也应当做出规定。

财联社:国际上有哪些经验成果值得我们借鉴学习?

于文轩:瑞典、法国、意大利等国的环境法典中对绿色低碳能源促进机制作出了规定。《瑞典环境法典》将促进能源再利用直接纳入法典目的条款,并在“一般原则”中规定能源节约、优先使用可再生能源。《法国环境法典》规定了国家的相关责任和义务,同时还规定了促进能源效率和节约能源方面的内容。《意大利环境法典》规定了能源效率管理和气候减排方面的内容,针对向大气产生污染物排放的设备规定排放限值,并就燃料的使用条件、提高燃料利用率做出了规定。

也有国家以专门立法的形式规定了推动绿色低碳发展相关的关键制度,如英国在《气候变化法》中明确了碳减排目标,设立了气候变化委员会并明确其职责,建立了气候变化风险评估制度和碳预算制度并确立了碳排放交易体系。

对话1000位行业领军人物:安安访谈录

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访谈人物录:

(按首字拼音排序,排名不分先后)

保险机构:

中信保诚人寿保险有限公司副总经理、资深精算师:崔巍(资深精算师,保险产品开发、营销领域专家)

宠物经济:

佩蒂股份董事长:陈振标(“宠物食品”第一股掌门人)

储能设备:

南都电源董事长:朱保义(储能全场景应用的构建者)

传媒创新:

《科创板日报》主编:徐杰(一级市场及科创板权威报道和服务平台)

电商平台:

京东集团副总裁:何晓冬博士(人工智能科学家)

动力电池:

蜂巢能源董事长:杨红新(动力电池行业勇闯者)

协鑫能科总裁:费智(移动数字能源科技的先行者)

高端装备:

天宜上佳董事长:吴佩芳(轨交耗材龙头“掌门人”)

工业软件:

群核科技联合创始人兼董事长:黄晓煌(3D云设计SaaS引领者)

赛美特董事长兼CEO:李钢江(国产工业软件领域的推动者和践行者)

光伏电力电子设备:

昱能科技董事长:凌志敏(美国硅谷技术背景,国内微型逆变器先行人)

集成电路:

黑芝麻智能CMO:杨宇欣(自动驾驶芯片行业创业“老炮”)

沐曦联合创始人、CTO兼首席软件架构师:杨建(高性能国产GPU的开拓者)

睿控创合创始人、总经理:张平(关键领域国产嵌入式系统推动者)

芯擎科技董事兼CEO:汪凯博士(国产车规级芯片研发带头人)

芯源微董事长:宗润福(大数据分析和人工智能技术专家)

亿铸科技创始人、董事长兼CEO:熊大鹏(存算一体 AI 大算力芯片的开拓者)

英特尔大数据技术全球首席技术官:戴金权(大数据分析和人工智能技术专家)

景观设计:

奥雅股份联合创始人&董事总裁:李方悦 (数字科技与文旅融合的先行者)

LED电子设备:

木林森创始人:孙清焕 (LED封装及应用产品供应商)

农业养殖:

神农集团董事长:何祖训 (健康安全生猪产能理念践行者)

券商机构:

安信证券副总裁:魏峰(券商O2O财富管理“探路人”)

德邦证券副总裁:顾勇(从保险到券商的跨界先锋)

方正证券副总裁:崔肖(投交业务的坚守者)

富途董事总经理、国际化战略及财富管理负责人:曾煜超(科技券商依托互联网开拓财富管理业务的探索者)

光大证券业务总监:梁纯良(兼有一线经验和全局思维的券业财富设计师)

海通证券财富管理总部总经理:吴国华(财富管理践行者)

华林证券CEO:赵卫星(首批成功试水数字金融的跨界领路人)

华泰金控董事总经理兼张乐通全球负责人:朱亚莉(中资券商APP国际化探索者)

华西证券董事长:鲁剑雄(深耕金融数十年的跨界券业掌舵人)

国海证券副总裁:蒋健(深耕券商财富管理的马拉松跑者)

国泰君安证券私人客户部总经理:张谦(财富管理行业的奋楫者)

国信证券副总裁:谌传立(深化资本市场注册制改革的践行者)

华福证券首席信息官、零售业务条线事业部总裁:王俊兴(精通金融与IT的券业先锋)

瑞银证券财富管理主管:高慧(瑞士财富管理“百年老店”的中国女高管)

申万宏源证券固定收益融资总部总经理:范为(宏观经济与资本市场资深专家)

天风国际董事长:王勇(最懂风险管理的中资券商出海掌舵手)

湘财证券副总裁:周乐峰(从证券一线强势崛起的初生代大V)

兴业证券数智金融部副总经理:郑可栋(财富管理的践行者)

招商证券总裁助理、投资银行委员会主任委员:王治鉴(亲历创业板注册制改革的投资银行家)

中金公司投资银行部负责人:王曙光(见证与建言资本市场改革发展的资深投行家)

中金公司研究部固收研究负责人、董事总经理:陈健恒(宏观经济及债券投资策略分析专家)

中信建投证券执委委员、投资银行业务管理委员会主任:刘乃生(制度建设的投行亲历者、建言者)

评级机构:

东方金诚董事长:崔磊(资管、银行、信评等多领域资深专家)

中诚信国际董事长:闫衍(头部评级机构的管理者人)

权威专家、研究学者:

国家信息中心预测部产业室主任:魏琪嘉(国家发改委系统、产业经济领域专家)

民盟中央经济委副主任:冯奎(曾任国家发改委研究员,城镇化议题专家)

中国宏观经济研究院对外经济研究所研究员:杨长湧(国家发改委系统、宏观经济领域外贸专家)

中国宏观经济研究院决策咨询部研究员:盛朝迅(国家发改委系统、产业经济领域专家)

汽车零配件:

森麒麟总经理:林文龙(轮胎新势力领军人物)

企业服务:

八爪鱼&云听CEM创始人:刘宝强(国内首个客户体验管理SaaS平台开创者)

神策数据创始人:桑文锋(数据闭环方法论SDAF的提出者)

科沃斯蒲公英加速器CEO:陈亮(中国科技优质项目投资蓄水池建设者)

酷克数据联合创始人:简丽荣(云原生数据库“从无到有”的推动者)

数说故事创始人&CEO:徐亚波(行业领先的大数据AI独角兽企业“掌门人”)

数位大数据创始人兼CEO:黄兴丽(国内最大全域全场景大数据库建设者)

顺网科技董事长:邢春华(泛娱乐产业数字化的推动者)

威尔森创始人&CEO:梁维新(行业领先的汽车数据信息综合应用平台“掌舵人”)

人工智能:

达观数据董事长:陈运文(文本数据智能化处理研究与工程专家)

复亚智能CEO:曹亚兵(无人机全自动飞行系统领域的先行者和推动者)

小i集团创始人、董事长兼CEO:袁辉(中国认知智能及元宇宙领域领军人物)

云从科技联合创始人、战略规划部负责人:姚志强(人机协同操作系统的先行者)

数字安全及测试测量:

东方中科董事长:王戈(中科院技术资本领军人物)

碳中和:

天津排放权交易所总经理:李天(中国负碳平台的先行者)

氢交所最早发起人:林辉(氢能源交易平台探路者)

中国政法大学民商经济法学院副院长:于文轩(专注生态环境法治的研究者和推动者)

投资机构:

鼎心资本创始合伙人:胡慧(聚焦半导体产业链的VC投资人)

鼎兴量子创始人:金宇航(成都新能源与新材料ToB领域资深投资人)

东方引擎合伙人、副总经理:李慧鹏(连续多年保持优秀投资业绩的债券金牛基金经理)

复星创富联席董事长:徐欣(产业背景深厚的科技投资人)

合晟资产创始人、董事长:胡远川(拥有丰富实战经验的股债投资专家)

基石资本合伙人:杨胜君(产业背景深厚的硬科技投资人)

汉理资本董事长:钱学锋(资深天使投资人、A轮学堂创办人)

活水资本创始合伙人:许乐家(东南亚创投圈探索者)

加华资本创始合伙人:宋向前(消费服务行业冠军的“超级陪练”)

朗盛投资合伙人:李佳(科研出身,服务过百家生物医疗企业的早期投资人)

梅花创投创始合伙人:吴世春(最懂创业者"的天使投资人)

唐兴资本创始人:宫蒲玲(硬科技赛道“有温度的资本”发起人)

兴业基金固定收益董事总经理、投资总监:周鸣(大类资产配置与跨市场多资产投资专家)

元起资本创始管理合伙人:何文俊(数字世界的安全守卫者)

中欧资本董事长:张俊(华为前副总裁、硬科技战略投资者)

VR/AR/元宇宙:

Nreal 创始人、CEO:徐驰(中科院技术资本领军人物)

文化旅游:

复星旅文董事长:钱建农(休闲度假生活方式引领者)

新能源:

极电光能联合创始人、总裁:于振瑞(钙钛矿产业化先行者)

晶科能源董事长:李仙德(光伏产业海内外垂直一体化布局的领航者)

新汽车:

岚图汽车创始人:卢放(坚定而充满汽车情节的“长期主义者”)

零跑汽车创始人:朱江明(汽车界的“超级工程师”)

哪吒汽车联合创始人兼CEO:张勇(打造高品质智能电动车的产品经理)

信托机构:

平安信托运营中心总监:龙健(平安信托,信托业科技实力的标杆)

云南信托总裁:舒广(云南信托,信托转型战略践行的先行者)

新消费:

魔筷科技创始人:王玉林(直播电商供应链服务商)

行云集团创始人:王维(全球D2C供应链)

新一代信息技术:

洞见科技创始人、董事长:姚明(数据价值安全释放的推动者)

华天软件董事长:杨超英(国内首套机械CAD创立者,工业软件领域领跑人)

山石网科董事长:罗东平(网络安全领域早期海归工程师、科创板公司创始人)

医疗健康:

佰仁医疗董事长:金磊(国产心脏瓣膜介入治疗新时代的开创者)

贝瑞基因董事长:高扬(中国基因测序开拓者)

春雨医生CEO:王羽潇(互联网医疗在线问诊模式探路者)

东方生物创始人:方效良(体外诊断领域全产业链布局的开拓者)

复锐医疗董事长:刘毅(中国能量源医美器械头把交椅的掌舵人)

和元生物董事长:潘讴东(基因治疗CDMO“独角兽”企业的掌门人)

华大基因CEO:赵立见(中国基因行业龙头企业的领军者)

曼朗医疗CEO:唐德凯(高端私营精神心理医疗机构践行者)

锘崴科技创始人、董事长:王爽(基于隐私计算构建国家级医疗健康网络的实践者)

燃石医学创始人兼首席执行官:汉雨生(中国肿瘤精准医疗引领者)

天鹜科技创始人:洪亮(AI新药开发领航者)

通策医疗董事长:吕建明(连锁口腔医院数字化的先行者)

望石智慧CEO:周杰龙(AI创新药研发新范式的探路者)

未知君联合创始人兼CEO:谭验(AI+BT微生态制药闭环探路人)

沃比医疗CEO:安穆克(Michael Alper)(神经介入领域出海的先行者)

星药科技创始人&CEO:李成涛(人工智能+药物研发领域的顶尖学者)

星奕昂创始人:王立群(国内细胞治疗领域的早期开拓人)

中科新进创始人兼董事长:任培根(多肽药物赛道的科学家创业者)

银行理财:

汇华理财资产配置总监:马少章(汇华理财,中长期稳健投资老将)

光大理财总经理:潘东(光大理财,银行理财业务的创新者)

华夏理财总裁:苑志宏(华夏理财,客户至上、绝对收益的坚守者)

农银理财董事长:马曙光(农银理财,提供最佳客户体验的践行者)

平安理财固定收益投资部负责人:熊珣(平安理财,银行理财领域多资产多策略配置领跑者)

影视文化:

华策影视总裁:傅斌星(新时代文化产业生力军)

自动驾驶:

纵目科技CEO:唐锐(自动驾驶与高级驾驶辅助系统(ADAS)领域的14年研发管理老兵)

宏景智驾创始人兼CEO:刘飞龙(自动驾驶大潮中的探索者)

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