财联社7月29日讯（记者 吴昊、林坚）呼声已久的证券领域民事责任优先赔偿终于来了！

7月29日，由证监会、财政部联合起草的《关于证券违法行为人财产优先用于承担民事赔偿责任有关事项的规定》正式发布并实施，这意味着证券领域率先将民事赔偿责任优先原则已成功落地。

大额行政罚没款案件中，违法行为人缴纳罚没款后，剩余财产往往难以支付民事赔偿款的问题，而今这一掣肘得已缓解。

《规定》共十四条，包括申请主体、申请期限、申请材料、办理流程等内容，对违法行为人所缴纳的行政罚没款用于承担民事赔偿责任的具体工作机制等内容予以明确。两部门表示，民事赔偿责任优先原则在多个领域均有规定，《规定》率先将其在证券领域落地，对保护投资者合法权益具有十分重要的积极意义。

其中针对受害投资者申请赔偿金额方面，《规定》强调，申请期限应在人民法院出具终结执行裁定书后一年内提出申请，超过一年提出申请的，证监会不予受理。申请金额不得超过民事判决书等所确定的被告应当承担的赔偿金额，不得对被告已履行部分再提出申请等规定。

针对罚没款退付与缴纳义务，《规定》提到，证监会收到退库资金后，应当及时将违法行为人罚没款退付给受害投资者。违法行为人缴纳的罚没款用于承担民事赔偿责任的，违法行为人应当继续履行相关罚没款缴纳义务。对退库之后又发现违法行为人财产的，应当继续履行收缴职责，将违法行为人财产收缴入库等相关要求。

上海久诚律师事务所律师许峰在接受财联社记者采访时表示，《规定》是对相关法律的细化落实，在《证券法》修订之后具有更加现实的意义。

在《证券法》修订之前，投资者民事索赔总体金额不高，证监会行政处罚所涉及的罚款更低，这让民事赔偿和行政罚款所涉及的冲突不够明显；而在《证券法》修订后，行政违法罚款数额大幅度提高，投资者提起的索赔数额也越来越大。

“往往这类行为对应的上市公司等被索赔主体清偿能力又比较差，这个时候民事赔偿和行政罚款的冲突可能会较多。”许峰表示，证监会根据法律规定制定这一细化规定，对于严格执行《民法典》和《证券法》，优先保护中小投资者的利益具有重要的现实意义，是一个比较务实的保护投资者权益的举动。

证券领域率先落地民事赔偿责任优先原则

《规定》起草背景中提到，根据《证券法》第二百二十条规定：“违反本法规定，应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金、违法所得，违法行为人的财产不足以支付的，优先用于承担民事赔偿责任”。

实践中，行政处罚决定往往先于民事判决作出，一些行政处罚案件特别是大额行政罚没款案件中，违法行为人缴纳罚没款后，剩余财产往往难以支付民事赔偿款，导致民事赔偿责任优先原则无法落实。

根据《国家金库实施细则》第二十条的规定，缴入国库的罚没款作为预算收入，在财政部明文规定的前提下可以进行退库。目前，对违法行为人错缴、多缴的罚没款均可退库，相关操作有成熟的实践经验。

据此，通过将违法行为人已缴纳的行政罚没款作退库处理，用于承担民事赔偿责任，是落实《证券法》规定的民事赔偿责任优先原则的一种可行机制安排。

基于上述考虑，证监会、财政部起草了《关于证券违法行为人财产优先用于承担民事赔偿责任有关事项的规定（征求意见稿）》，征求了最高人民法院、审计署等单位的意见，并于2022年3月11日至4月10日向社会公开征求意见，在吸收采纳有关方面意见基础上，进一步修改完善形成了《规定》。

两部门表示，随着《证券法》民事赔偿制度的完善、证券集体诉讼司法解释的出台、虚假陈述民事赔偿司法解释的修改，以及《规定》的施行，从证券审判标准、诉讼程序到赔偿保障环节的中国特色证券民事赔偿体系基本形成。

申请赔偿金额不得超过被告应承担金额

具体来看，《规定》共十四条内容，包括申请主体、申请材料、申请期限、申请金额、证监会对申请材料的审核、退付流程、行政罚没款的继续缴纳与收缴等重要内容。

关于申请主体方面，《规定》明确，违反《证券法》规定，违法行为人应当同时承担民事赔偿责任和缴纳罚没款行政责任。缴纳罚没款后，剩余财产不足以承担民事赔偿责任的，合法权益受到侵害的投资者可以在向人民法院提起诉讼，获得胜诉判决或者调解书，并经人民法院强制执行或者破产清算程序分配仍未获得足额赔偿后提出书面申请，请求将违法行为人因同一违法行为已缴纳的罚没款用于承担民事赔偿责任；证券纠纷普通代表人诉讼中的诉讼代表人、特别代表人诉讼中担任诉讼代表人的投资者保护机构，可以代表受害投资者提出申请。

申请材料方面，《规定》明确了受害投资者提出申请所需申请材料，以及受害投资者身份证明材料，民事判决书、刑事附带民事判决书或调解书等共计7项相关申请材料的补正要求；

申请期限方面，规定受害投资者可以在人民法院出具终结执行裁定书后一年内提出申请；违法行为人被人民法院宣告破产的，自破产程序终结或者追加分配程序终结后一年内提出申请；超过一年提出申请的，证监会不予受理。

申请金额方面，明确受害投资者申请金额不得超过民事判决书等所确定的被告应当承担的赔偿金额，不得对被告已履行部分再提出申请；用于承担民事赔偿责任的罚没款金额不得超过违法行为人实际缴纳的罚没款金额，多个受害投资者同时提交申请，申请总额超过违法行为人实际缴纳的罚没款金额的，按照依《规定》确定的受害投资者申请额比例退付。

关于证监会对申请材料的审核方面，一是明确证监会在审核过程中重点关注相关材料的一致性，确保违法行为人承担民事赔偿责任与缴纳罚没款行政责任是基于同一个违法行为。

二是明确证监会应当向出具终结执行裁定书或者终结破产程序裁定书的人民法院了解、核实案件前期执行、破产财产分配情况，并于收到人民法院情况反馈后一个月内完成审核工作。

三是规定证监会审核认为申请主体、申请材料不符合相关规定的，应当书面通知受害投资者，并告知理由；认为申请符合相关规定的，应当书面通知受害投资者，并抄送财政部。

明确退服流程及罚没款缴纳义务

关于退付流程方面，一是规定证监会应当每半年度向财政部提出退库申请，并须提交行政处罚决定书；民事判决书、刑事附带民事判决书或者调解书；终结执行裁定书或者终结破产程序裁定书；待退库非税收入缴款信息表；违法行为人非税收入一般缴款书等六项相关材料。

二是明确财政部要求补正材料的期限，对于材料齐全、符合形式要求的，财政部应当在一个月内完成审核工作，并将有关罚没款退还至证监会账户。

三是规定证监会收到退库资金后，应当及时将违法行为人罚没款退付给受害投资者。证监会办理完退付手续后，应当将退付情况及时通报出具终结执行裁定书或者终结破产程序裁定书的人民法院，并公示退付相关情况。

关于行政罚没款的继续缴纳与收缴方面，《规定》明确违法行为人缴纳的罚没款用于承担民事赔偿责任的，违法行为人应当继续履行相关罚没款缴纳义务。证监会应当及时完善执行制度规则和程序，对退库之后又发现违法行为人财产的，应当继续履行收缴职责，将违法行为人财产收缴入库。

研究完善三大内容，两问题未予采纳

值得注意的是，此前在征求意见过程中，证监会、财政部共收到意见建议28条。《规定》也在认真研究、吸收市场相关意见建议的基础上，对主要意见建议进行了采纳，完善了《规定》有关内容。

在证监会提到，一是考虑到受害投资者提交申请材料的对象是证监会，将“应当向证监会行政处罚委员会提交以下申请材料”修改为“应当向证监会提交以下申请材料，并由证监会行政处罚委员会办公室具体负责接收”。

二是考虑到证监会了解执行和破产财产分配情况已有规定及发文主体等因素，删除了“人民法院向证监会反馈后，有关执行、破产财产分配情况发生变化的，人民法院应当及时告知证监会”的内容。

三是为方便受害投资者尽快通过退库获得民事赔偿，将“证监会应当按年度向财政部提出退库申请”修改为“证监会应当每半年度向财政部提出退库申请”。

不过与此同时，关于市场意见反馈中提到的，能否“先赔后罚”，以及债券受托管理人能否作为退库申请主体等问题，证监会也在充分研究后未予采纳。

具体来看，有意见提出，行政罚没款应在保证足额赔偿受害投资者之后实施，即“先赔后罚”，不应该先于足额赔偿受害投资者收取，这样也可简化《规定》所列“罚后再赔”的繁杂程序。

证监会表示，经研究，鉴于《行政处罚法》的相关规定，在行政处罚决定先于生效民事判决时，“先赔后罚”涉及法律之间的衔接，《规定》作为下位法，规定“先赔后罚”的法律依据不足。因此，相关意见未予采纳。

另外，有意见建议明确公司债券的受托管理人是否可以根据《规定》提出罚没款用于承担民事赔偿责任的申请。

证监会表示，经研究，根据相关规定，受托管理人可以在发行人不能按期兑付债券本息等债券违约合同纠纷案件中，代表债券持有人提起、参加民事诉讼或者清算程序。

但是，对于受托管理人能否以自己名义参与债券欺诈发行、虚假陈述等侵权民事诉讼并提出退库申请，缺乏明确的法律依据。因此，相关意见未予采纳。